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资产评估立法:激烈争议凸显多方利益博弈

发布日期:2012-3-19
 
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资产评估立法:激烈争议凸显多方利益博弈

2012-03-19 09:33:56 作者:文兆祥 丁静 来源:财会信报 我要评论 字号T | T

  日前,十一届全国人大常委会第二十五次会议初次审议了《资产评估法(草案)》(以下简称《草案》)。《草案》及其说明在中国人大网公布,向社会公开征集意见。意见征集截止日期为2012年3月31日。

   在《草案》征求意见期间,业内对其中的诸多问题争议不断。如“资产评估法”名称是否恰当?资产评估行业如何发展才能适合市场经济的需要?行政主管部门与 行业协会的职责如何更清晰地界定?如何更好地理顺行业多头管理的问题?如何提升资产评估的公信力?等等。而这些问题的争论,也反映了各方的利益纠葛。看来,真正解决资产评估行业中的诸多问题,还有很长的路要走。

  法律名称名称争议凸显利益纠葛《草案》第二条规定:“本法所称资产评估,是 指注册评估师和评估机构测算资产价值的专业服务行为。资产评估业务包括不动产评估、动产评估、无形资产评估、企业价值评估和其他经济权益的评估。”有关资 产评估业务范围的这一规定,引发业内热议。反对者认为,资产评估业务范围太广,不可能存在“万能的”资产评估师。赞成者认为,如果不进行统一管理,资产评 估师行业名目繁多,政出多门,不利于行业统一发展。

  最近几年,随着房屋买卖、珠宝交易、土地有偿转让等产权交易种类的增多,针对特定资产的评估行业也迅速发展。尤其是在中国土地估价师协会、房地产估价师学会和中国矿业权评估师协会成立后,我国形成了包括资产评估、房地产评估、土地估价、 矿业权评估,以及旧机动车鉴定估价和保险公估在内的六大类评估专业。反对者据此认为,将此法定为《资产评估法》并不全面,有以面盖全的嫌疑。

   反对者表示,资产只是会计上的定义,资产是财务会计中争议最大的概念之一。历来的会计学家都试图对资产给出满意的界定,但到目前为止,一个权威的、被学术界和实务界所共同认可的定义,尚未出现。没有法律规定资产包括不动产、动产等等。网友葉盛Vincent在新浪微博上表示,至少在房地产这块,资产评估师无法替代房地产估价师,资产评估因为长期服务于国资,很多价值内涵已经有中国特色,混乱不堪。

  中国人民大学公共管理学院土地管理系副教授曲卫东在微博上表示,《资产评估法》名称确实不妥,定义涵盖着至少资产评估、房地产估价和土地估价,确实有偷换概念之嫌,法律名称改为《评估法》是最起码的。

  中国注册房地产估价师、中国土地估价师黄一涓在微博上表示,专业化细分是评估行业发展的大方向,没有万能的评估师,可以由《注册会计师法》和《不动产评估法》两部法律规范行业发展。

   中国土地估价师协会副秘书长聂燕军表示,土地、房地产、珠宝玉器、矿业权、旧机动车、无形资产、企业价值等不同的价值评估,表面上看起来相似,但实际差异很大,理应分属不同行业,各行业专业性很强。如同建筑、服装、园林、电器、软件等不同的设计,分属于不同的设计师行业一样。

  上海城市 房地产估价有限公司董事总经理许军表示,评估立法不应该只强调名称统一到资产评估,而漠视其他类别评估的专业分工巨大差异以及合法地位。不应该只关注一种评估的立法需求,而忽视既有法规对其他评估的相关协调。不应该声称维护当事人利益的同时却不明确各评估资质的适用范围。

  中国注册房地产估价师、中国注册土地估价师范国才建议,应将《资产评估法》改为“评估法”、“财产评估法”或“评估师法”,涉及“资产评估”的,均删除“资产”二字。

  北京首佳房地产评估有限公司副总经理熊光华表示,他已在中国人大网提交了关于《草案》的修改意见,也建议将《资产评估法》改为《中国注册评估师法》。

   全国人大常委会委员陈斯喜说,法律的名称,建议改成“资产评估管理法”。陈斯喜说,法律的名称为“资产评估法”,从内容来看,感觉它还是一个资产评估管 理法,它是对评估行为进行管理的法,并不是直接规范资产评估本身。一个资产从哪些方面进行评估,什么资产在哪些方面占多大份额等等,这个法并不是规范这些内容的,它是对评估行为进行规范的。

  《草案》第七条规定:“注册评估师是指依法取得资格,经过执业注册并从事评估业务的专业人员。”对此,范国才建议,新增“注册评估师包括注册资产评估师、注册房地产估价师、注册土地估价师、注册矿业权评估师、注册旧机动车鉴定估价师和注册保险公估人等”的条款。

   赞成者认为,如果将“资产”去掉,那么评估还包括质量等其他方面的评估。网友zengyonghe在微博上表示:希望资产评估法能早日通过,结束目前评 估行业多头管理的混乱局面,促进评估行业的健康发展。网友“发钱发钱”也在微博上表示,资产评估中国发展近20年,真正被市场认知也不过10年左右,从 2006年人大组织资产评估法起草小组,历时6年方才出台《草案》。如此长的时间就是因为目前多头管理导致的利益格局很难打破所致,目前6个部委管着7种 资质,这种局面不打破如何能整顿现在的行业乱像?为何还有人目光短浅的反对评估立法呢?

  网友nala-XY则呼吁,《资产评估法》正在网上征求意见,目前有大量土地、房产估价领域,反对评估立法,反对统一管理,反对财政部牵头。而资产评估行业声音很少,“请各位资产评估从业人帮忙支持立法。”

  主管部门管理部门仍是争议的焦点就目前来说,我国存在的六大类评估行业由财政部、住房和城乡建设部、国土资源部(管土地评估和矿业权评估两类)、商务部以及保监会五个部门分别管理。全国有各类评估机构近万家,执业注册评估师10万多人,从业人员约30万人。

   全国人大财经委员会副主任委员乌日图在向全国人大常委会做关于资产评估法《草案》的说明时介绍,资产评估行业的发展对于服务产权交易、完善经济秩序、维护资产所有者和投资者权益发挥了重要作用。但是,由于缺乏行业发展的总体规划和法律规范,再加上行业多头管理、评估市场人为分割,多种行业标准和执业规范 并存、行业监管薄弱,在国有产权交易、土地征用、房屋拆迁等领域出现了国有资产流失、交易价格显失公平、资产所有者权益受损、法律责任不清等问题,亟待制定专门的资产评估法律。

  但本报记者细读《草案》发现,此次公布的《草案》,并未没根本上解决多头管理的问题。对此,业界人士十分担忧,由于涉及多方的权力和利益,对各种评估行业进行统一管理面临重重阻力。在《草案》公布后,关于部门主管的争议迅速扩大。曲卫东认为,《草案》内容里“由财 政牵头,其他部门参加”的提法不准确。如果该法律重视行业管理和人员培训认证,那就应该由人保部牵头制定一部《专业人员资格认定条例或标准》。

  熊光华表示,现行各专业估价界线是清晰的,资产评估故意想让它模糊。他建议,评估法的制定与颁布,不应让财政部牵头,建议人保部或发改委;资产评估师与注册会计师合并,由财政部统一管理;资格考试人保部一起组织。

  “《资产评估法》即将出台,这对促进评估行业健康发展具有积极意义。但如何处理资产评估师、房地产估价师、土地估价师、矿业权评估师、旧机动车鉴定估价师、保险公估人之间的业务关系,希望全国人大法工委公开给既已取得从业资格的专业评估师一个明确交代。”范国才说。

   全国人大常委会委员丛斌建议,由国务院司法行政部门来管理评估协会。国务院具体的管理部门应该是司法行政管理部门,而不是涉及到财产评价的问题就由财政部牵头,涉及到卫生评价的问题就由卫生部牵头。根据本法的立法思想和宗旨,应该是政府监督、行业自我管理的机制,基于这种考虑,应该由司法行政机关来管理 评估行业。带有法律性质的评价行为就应该由司法行政部门来管理,具体的专业问题应由行业协会中设定的专业委员会来进行管理,比如涉及到建筑的评估由建筑专业委员会具体管理,涉及到土地评估的由国土资源方面的专业委员会进行管理,这样比较顺,没有必要把住建部、国土资源部都牵进来,否则就无法改变政府既是运 动员又当裁判员的局面。

  中央财经大学法学院教授、房地产法研究所所长表示尹飞表示:坦率地讲,目前关于资产评估法的争论无非是几个部委为了部门利益在争夺相关主管权限,虽然有争论,但本质上仍然是一样的。真正值得探讨的是这些所谓主管、行业自律是否有必要,是否能够适应市场经济的要求! 监管建议统分结合 程序规范待加强全国人大常委会委员刘振伟说,现在的监管体制在《草案》第6条、第36条、第37条分别作了规定,实际上是一个统分结合的监管体制,统的层次是国务院建立的资产评估行业管理协调机制,对这一层次的监管职能应该强化,有点硬约束,否则目前存在的行业监管乱象难以避免,现在是各自为政的多,在许 多方面都不统一。既然搞这部法,在统一管理的层面上就要强化,国外现在也是这个趋势。

  刘振伟说,统的层次的监管,至少有三个问题需要管起来。一是资产评估行业的发展规划;二是成为行业监管部门的监管者;三是依法统一制定评估机构、评估师的基本准则,协调处理资产评估中的重大问题。

   刘振伟说,《草案》第15条第4项规定,“拒绝委托人及其他相关当事人对评估结果的授意”,这个要求是对的,但问题在于,评估机构和评估人员的报酬是委 托方支付的,拿人家的报酬,评估行为的独立性很容易扭曲,这个怎么办?第18条第4项规定,“在法律规定的禁止期间内,(不能)买卖委托人或者其他相关当事人的股票、债券等有价证券或者其他财产”。问题是,本人不做,授意亲属去做行不行?利益不也输送了吗?要考虑这个事情,看如何设定约束条款。另外,行业 间的兼职允许不允许?兼职了影响不影响开展评估业务的公正性?这些问题,刘振伟都建议研究。

  全国人大常委会委员李连宁说,在现有的基础上要对资产评估的程序进行加强和充实。李连宁说,这次财经委提请审议的资产评估法《草案》在评估师、评估机构、自律组织、行业监管方面都规定得比较明确。 但是感到最大的一块缺失是对资产评估程序的规范。从目前实际情况来看,规范了主体、规范了机构,如果不对程序做出更加明确的规范的话,对资产评估的结果要打很大的问号。程序公正才能保证实体公正,程序公平才能实现利益公平。

  李连宁说,各类资产的评估都有其主管部门,行业性比较强。房地产就是对房屋进行评估,土地属于国土资源部、机动车是商务部的、保险公估是保监会的,但是实际上有一些交叉。比如说保险公估,任何财产都可以进行公估,这就 是交叉的,土地也可以、矿产也可以,房产也可以,机器设备、厂房都是可以的,将来实施会不会打架。最大的一块缺失,就是对知识产权,对无形资产的评估不明朗。再比如著作权、品牌、商标、市场资源的评估,无形资产的评估谁来负责?这也不太清楚。

  评估质量关键在提升资产评估行业的公信力就目前来说,行业的多头管理、评估标准不统一,不仅增加政府监管成本,也加重了企业负担,还直接导致了评估公允性受损。各个行业之间的评估标准在方法以及技术 路上的存在诸多差异,影响了评估机构的客观性和公信力。评估立法,能够在一定程度上改善这种现状,使得评估行业有法可依。

  对此,全国人大财经委分析称,由于行业监管体制不统一,造成评估基本准则不统一、评估方法标准不统一、道德规范不统一、报告格式不统一等种种弊端。这不仅给评估职业增加了困难,而且使委托方难以理解和把握评估结果,直接影响了行业的公众形象和执业水平。

   为了提升评估的公信力,《草案》明确,由国务院财政主管部门会同其他相关行政主管部门“制定统一的评估基本准则,包括职业基本准则和职业道德准则”,各 专业类别评估职业准则和有关标准由各资产评估行业管理部门制定实施。《草案》规定“国家实行注册评估师资格全国统一考试制度”。要取得注册评估师职业资 格,必须首先通过全国统一的注册评估师资格考试。《草案》还明确禁止了注册评估师和评估机构的多种行为,其中明确注册评估师不得签署虚假评估报告、评估机构不得出具虚假评估报告。评估师如有违反,情节严重的将吊销注册评估师执业证书,构成犯罪的,将依法追究刑责。评估机构如有违反,将被责令停业,最高处五 倍罚款,情节严重的,将被吊销评估机构执业资质,构成犯罪的依法追究刑事责任。

  虽然《草案》从行政监管管理制度、规范评估机构行为以及对评估机构处罚方面都做了相关规定,但是业界专家认为,这是远远不够的。

   全国政协委员、中国资产评估协会副会长、中通诚资产评估有限公司董事长刘公勤认为,虽然《草案》对注册评估师、评估机构、当事人、委托人的违法行为明确规定了相应的法律责任,使违法行为惩处依据得以明确,惩处力度得以加强。但《草案》对行政刑事处罚的范围规定较窄,处罚程度偏重,缺乏层次。对无过错的注 册评估师、评估机构的合法权益缺少必要保护,她建议修改。比如,对虚假评估报告未做出明确定义,未区分主观故意、过失、无过错等不同情况;注册评估师和评 估机构之间的法律责任划分不尽合理,并且有些条款在执行上颇有难度。

  刘公勤举例说,《草案》第二十七条第六项规定,“评估机构不得分别 接受利益冲突双方的委托,针对同一评估对象执业”。但在评估实践中,多数中外合资项目或股权转让项目,利益冲突双方从操作角度出发,在双方认可的前提下,委托同一家资产评估机构,针对交易标的出具评估报告。第二十七条第六款,在资产评估行业现行执业环境下使评估机构难以承接类似项目。本报短评加快立法进程 终结“多头监管”资产评估是市场经济条件下确定资产价值的专业服务,是促进资产顺畅流转和市场经济健康运行的重要工具。笔者以为,资产评估行业健康发展不能政出多门、“九龙治水”,继而产生以部门、行业利益为核心的各种争议,而是要加快立法进程,早日终结“多头监管”的局面,制定统一的评估准则,以适应市 场经济发展的需求,让市场来“优胜劣汰”。

  为此,资产评估行业法律法规的制定,不能是对资产评估行业内的某些领域形成支撑,对另一些领域形成打压。作为法律,《资产评估法》应该规范行业规则中最基础的内容,统一主管部门和业务范围的划分,真正形成资产评估行业的“标准秤”,促进评估公允、行业健康发展。