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分税制现“硬伤” 改革势在必行

发布日期:2012-3-19
 
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分税制现“硬伤” 改革势在必行

  全国“两会”期间,人大代表和政协委员在讨论财政预算报告时直指分税制诸多不合理,全国人大代表、广东省地税局局长王南健认为,分税制实行的18年来,让地方政府苦不堪言,结果是“逼良为娼”。

   分税制自确立以来一直颇受争议,地方政府抱怨直接财政收入越分越少,事权与财权不匹配。此外,税收改革的发展,也凸显出分税制的一些“硬伤”。在诸多业 内人士看来,1994年的分税制改革至多是“半场革命”,经历了18年漫长的“中场休息”,中国政治经济社会发展的现实,需要这场改革“完整”实现。

  分税制导致分配关系越来越紊乱
  从1994年推行分税制以来,中央占的比重越来越大,从以前的提取20.6%,到现在已经提高到50%多的比例。

   著名税法专家、中央财经大学副教授张广通接受本报记者采访时指出,当初推行的方案是按照中央拿大头(60%以内)、花中头(40%以内)、转移支付小头 (20%以内)的目标设计的(目前还未完全达到),所以在中央集中财力和财权的过程中自然造成地方政府财力越来越紧、困难越来越大的局面。尽管地方政府利用成立地税局之机,大力挖掘地方税源潜力,但总体来看,由于税源零星分散、征收成本高、税源不稳定、缺少主干税源,并且分税制是中央和省级政府的两级分税 制,省级以下地方政府之间的财政体制仍由省级政府与下级政府自主协商确定(一般为包干制),并未纳入全国统一分税制的框架内,所以越往基层,地方财政越困难,而基层政府需要的各项支出并未减少,反而越来越多。

  王南健无奈地说,“上头点菜,地方埋单,地方政府苦不堪言,结果是‘逼良为娼’。地方政府只能搞土地财政,或增加收费项目,甚至下达一些不切实际的财税增幅指标。”

   对此,张广通也指出,为了弥补收支缺口,不少地方政府就纷纷采取挖中央墙角、税后乱收费、自立各种基金项目甚至搞土地财政、赤字挂账、向银行贷款、发行地方债、争取上级转移支付、“跑部钱进”等措施,导致国民收入分配关系越来越紊乱,要从根本上解决这些问题,就必须深化分税制改革。

  张 广通认为,分税制的基本机制可以简要概括为:分权、分税、分管和转移支付。目前中央与地方政府之间的事权划分很不清晰且有越来越混乱的趋势;分税目前仍维 持大税归中央、小税归地方、共享税越来越多且中央拿大头(60%)、税权高度集中统一、地方基本无立法权的状况;分管相对好一些,因为国税和地税各为其 主、各司其职,管理机制比较完善,但随着税改的不断深入,两级政府之间的税权和工作职责划分也必然受到冲击;转移支付应建立在因素法或系数法基础上,辅之 以有限的特殊转移项目,且规范、透明、公平、公开。 (下转A12)

  “但目前实际上还以基数法为主,包干制色彩较多,转移支付形式过 多、收入分配过于灵活,加之转移支付资金常常不能到位,影响了地方预算的编制、资金的统筹规划和资金调度。”张广通说,“所以,分税制改革要在几个基本要 素上下大功夫,且将此体制延伸到县级地方政府,使之具有较强的法律约束力和权威性、科学性、透明性、公平性和稳定性,目前这种半截子工程是不能持久的。

  增值税改革需要分税制做出调整
   目前,增值税改革试点已成为我国财税改革的热词。2月15日的国务院常务会议明确,扩大增值税改革试点是今年改革的重点工作之一。随后,北京、深圳、江 苏、天津、重庆五省市先后向财政部、国家税务总局提出参与增值税改革试点的申请,目前北京已经获批,将于7月1日正式试点。随着试点范围的扩大,增值税收 入如何在中央和地方间分配成为公众热议的焦点。

  1994年我国进行税制改革时,分设国家税务局和地方税务局,其中营业税归地方,增值税 由中央和地方按75∶25的比例分成。如果将营业税改为增值税,意味着地方财政收入减少。在此次上海“营改增”试点中,原归属试点地区的营业税收入改征增 值税后,收入仍归属试点地区。这意味着,如果增值税改革最终在全国推行,延续18年的分税制必须做出调整,以保证合并后的第一大税种的收入在中央财政和地 方财政间分配合理。

  财税专家表示,未来可能根据试点中中央财政和地方财政的变化,重新确定增值税取代营业税后两级政府的分成比例。这一问题的根本解决涉及分税制体制的改革和完善。

  “分税制这一财政体制已确立,不可能会有大的改动。在中央财政收入和地方财政收入分配比例上,会借助具体的税制改革进行适当调整。”有财政部官员表示。

   对此,张广通指出,在增值税改革的同时,必须对增值税和营业税的分配比例作出调整,调整办法可有两种:一种是在全面测算的基础上,按照营业税的减少比例相应降低增值税的中央分享比例;另一种是将因营业税改征增值税而减少的地方营业税收入,由中央全额划转给地方政府。当然,为了调动地方政府支持改革的积极性,最好是对分税制体制的收入分享办法进行全面改革。

  地方债务必须列入财政预算和决算
  近年来,我国的地方债务风险已受到国际国内的广泛关注。

  国务院总理温家宝在今年“两会”的答记者问中向中外记者透露,2010年中国地方债务总规模为10.7万亿。2011年,新增债务仅有3亿,其中新举债21 536亿,偿债21 533亿。

   温家宝说,中国政府债务的负担率和赤字率目前处于较低的水平,低于许多发达国家和新兴经济体,政府性债务的水平是可控的、安全的。但对于具体贷款、个别地方政府债务风险仍然不可忽视。如个别地方政府负有偿还责任的债务负担较重,部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大,部分地区高速公路、普通高校和 医院债务规模大、偿债压力较大等。

  对此,张广通指出,地方政府的债务危机与支出压力大而收入增长有限、上级拿大头下级拿小头的体制有关,与地方政府互相比赛搞建设、支出口子开得过大有关,也与资金使用效率不高、损失浪费严重有关。总之,地方财政的困难是多方面原因造成的,分税制是其中 一个重要的方面,地方财政超支只是表象。

  财政部部长谢旭人在答记者问中指出,加强对地方政府性债务管理是近年来加强财政管理很重要的一个组成部分。中央非常重视防范和化解财政和金融领域债务的风险隐患,近年来也采取了一系列的措施,以加强对地方政府性债务的管理的工作。财政部下一步将会 进一步采取措施,加强对地方政府性债务管理工作,切实防范和化解财政金融风险。

  谢旭人说,具体措施主要包括四个方面,一是根据分类管理和区别对待、逐步化解的原则,妥善处理好债务偿还和在建项目后续资金的问题。二是继续清理规范融资平台公司,加强对融资平台公司的融资管理,以及银行业融 资机构的信贷管理工作。三是要坚决禁止政府和政府部门违规担保。四是要抓紧研究建立健全地方政府债务管理制度及风险预警机制,将地方政府债务逐步分类纳入预算管理,把防范财政金融风险措施与建立长效机制结合起来,进一步完善地方政府性债务的管理制度。

  温家宝在政府工作报告中指出,深化财税金融体制改革。完善分税制,健全转移支付制度,提高一般性转移支付规模和比例。完善县级基本财力保障机制。稳步推进地方财政预算、决算公开。深化国库集中收付、政府采购及国债管理制度改革。

  全国政协委员、国家税务总局原副局长许善达建议,维持分税制基本格局,改善转移支付管理办法,提高地方政府直接收入比重。王南健则建议,“要完善分税制,要给地方更大的财权。”

  温家宝表示,对于地方债务的处置,我们将妥善处理存量,严格控制增量。对存量,主要是按分类管理、区别对待、逐步化解的原则加以处置;对于增量,今后所有的地方债务,都必须列入财政预算管理,接受同级人民代表大会的监督。